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第二,中国不同地区的电信发展程度也存在明显差异。虽然近年各地电信水平都有了很大的发展,但总体而言,东部沿海地区比较发达；中西部地区与东部地区相比有明显的差距。到1999年底,在固定电话普及率超过10%的10个省（市、自治区）中,东部就占了8个,中部有2个,西部为空白,其中,上海和北京的固定电话普及率超过了30%；在固定电话普及率低于6%的9个省（市、自治区）中,西部占了6个,中部有2个,东部仅有1个,其中,四川、西藏和贵州的固定电话普及率分别仅有4.49%、3.16%和2.96%[6]。
1999年中国东、中、西部电话普及率
总人口（万人）
固定电话数（万线）
固定电话普及率（线/百人）
全国
124219
10866
8.6
东部
51107
6225
12.2
中部
44341
3142
7.1
西部
28771
1499
5.2
来源:《中国交通年鉴（2000）》。
第三,较之传统固网电话业务而言,新电信业务的不平衡发展更为明显。以移动电话的地区差距为例,据信息产业部的数据,2001年3月,全国移动电话普及率达到7.7%,东部的普及率为12.5％,其中,北京、上海、广东、浙江、福建分别达到27.7%、24.5%、18.4%、15.2％和13.3％,居全国前五位；而中部和西部分别只有4.5％和3.9％,普及率最低的贵州、西藏、甘肃仅为2.1%、2.2％和2.5％,与发达地区相差20多个百分点。再如,互联网www站点的分布,占总站点5%份额以上的6个省市全部在东部,即北京(21.8%)、广东(14%)、上海(10.7%)、江苏(6%)、福建(5.7%)、浙江(5.3%)；而占总站点份额不到1%的8个省区全部都在中西部,即:青海(0.2%)、西藏(0.3%)、宁夏(0.4%)、贵州(0.6%)、甘肃和内蒙古(0.7%)、江西(0.8%)、吉林(0.9%)。
如果说以往中国在电话普及率极低的情况下,电信普遍服务的问题还提不上议程的话,那么,现阶段随着电信“起飞”,普遍服务便成了政府主管部门不得不关注的目标。
中国电信普遍服务的现行机制,是一种建立在政府优惠政策的基础上、主要依靠电信主导运营商内部的交叉补贴实现的机制。它是在电信独家垄断的历史条件下形成的。自20世纪80年代开始,为加速电信发展,政府一方面批准当时独家垄断的运营商中国电信实行交叉补贴,即靠利润丰厚的国际业务和国内长途业务补贴市话和农话；另一方面,国内电信普遍服务的实现方式,长期以来主要不是依靠政府对最终电信用户进行补贴,而是依靠对运营商扩大网络覆盖提供优惠财政政策的支持实现的。政府对中国电信给予于许多政策优惠,再加上直接的政府投资和引进外资,这些在增加电信供给、促进电信普遍服务方面,发挥了重大的作用。现在,一些当年发挥了巨大作用的优惠政策,有的已经取消,有的效用正在减弱。
另一方面,现阶段,在国内电信市场上,并不是所有的电信运营商都承担了普遍服务的义务。目前,承担着普遍服务义务的是中国电信,而中国联通、吉通、网通、铁通等运营商尚未承担这一义务。今后的发展方向,是实行电信普遍服务基金的制度,所有的电信运营商都将承担各自的义务。
目前,城乡间的电话资费的差距有逐步缩小的趋势。长期以来,中国电信存在着长话、市话、农话三网分立的情况,这种状况与电信网络复杂的产权结构相关。信息产业部和中国电信希望推动市话和农话合一,但由于产权的原因,一些地方仍维持市话、农话区别的计费办法,总体而言,农民的收入低于城市居民,但农村电话的成本比城市要高,如果实行城乡电话同价,对农话的补贴将列入普遍服务的范围。地区间的电信补贴规模,据业内专家的资料,中国电信每年要从大约1/3的电信赢利省份中拿出相当的部分来弥补其余2/3的省份亏损。在1999年,电信收入中有130亿元被用做西部的建设[7]。
二、中国的电信规制改革
中国的电信规制改革,到目前为止,大致可分为两个阶段:80年代,以政策调整和局部性改革为主,并没有触动电信业的政企合一、独家垄断的格局；90年代,电信领域引入竞争,市场化取向的改革使电信业的格局发生了根本性的变化。
1、80年代电信政策的调整与局部性改革
80年代,中国的电信政策调整与局部性改革,是围绕着加快电信发展的目标进行的。在此期间,中国先后推出的一系列电信优惠政策,构成了电信高速发展所需的强有力的资源动员和投入保证体系,为90年代中国电信的起飞提供了必要的条件。在国民经济发展战略调整的前提下,这一时期电信政策的调整与改革,主要涉及投资体制、引进外资、财税制度、分配制度和资费等许多方面,主要内容包括:
(1)改变由国家单一投资的体制,实行多元投资。1984年,邮电部提出加快电信发展需要“国家、地方、集体、个人一起上”的政策,得到国务院的认可。后来在此基础上发展成1988年明确的“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的“十六字方针”。从而,大大拓宽了投资渠道,调动了各方面、特别是地方政府发展电信的积极性；
(2)在坚持外商不参与邮电经营的前提下,实行积极利用外资的政策。利用外资所采取的主要形式是:外国政府优惠贷款、世界银行和亚洲开发银行贷款、合资建厂以及接受多边、双边赠款和援助等；
(3)在邮电收入分配方面,实行向邮电部门让利的优惠政策。从1982年到1986年,国务院对邮电部门逐步确定了“三个倒一九”的政策,即邮电部门向国家上交所得税10%、上交非贸易外汇收入10%、偿还预算内拨改贷资金本息10%,保留相应三个90%用于发展邮电事业。该政策一直延续到1994年的财税制度改革后中止,它们对电信部门积累发展资金具有重要意义；
(4)在对用户的收费方面,实行收取市话初装费、邮电附加费等政策,保证电信发展的资金来源。早在1979年,为了推进市话的企业化改革,实现市话的独立核算,国家财政决定不再向市话投资,对其亏损也不再补贴,作为交换或补偿,允许市话企业对新装用户增收初装费,用于市话建设。1990年对初装费标准作进一步规定,即原则上按收回建设成本确定初装费,标准暂定为3000-5000元人民币,允许各地作适当增减。1986年以来又允许各地在长话、电报等业务中收取附加费用于邮电建设。
2、90年代的电信改革
中国的电信体制在90年代发生了巨大变化,这些改革体现了市场化的方向,与全球电信改革打破垄断、促进竞争和开放市场的基本趋势相符合。90年代的电信改革,从规制体系的角度来看,主要表现在以下方面:
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